基本农田储备区:测绘与规划共享国土空间规划第一桶金

泰伯网 洪月月 | 撰文

如果说划定永久基本农田，是市民菜篮子、米袋子的保护罩，那么划定永久基本农田储备区就是给这层保护罩又加了一重保障。而这多一重的保障，根源在国土空间规划。

2019年1月，自然资源部、农业农村部联合印发《关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》，其中明确指出，永久基本农田作为国土空间规划的核心要素，摆在突出位置，强化永久基本农田对各类建设布局的约束，严格控制非农建设占用，保护利用好永久基本农田。永久基本农田一经划定，要纳入国土空间规划，任何单位和个人不得擅自占用或改变用途。

然而，在未来国土空间规划中，又难免出现划定的永久基本农田与国家重点建设项目规划相冲突的情况，因此，划定永久基本农田储备区应运而生。目前，随着国土空间规划编制工作的全面启动，国家重点项目建设将逐渐得到审批，划定的永久基本农田储备区将成为国土空间规划顺利执行的重要保障。

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保障耕地红线，永久基本农田储备区诞生

永久基本农田储备区划定，即将尚未划入永久基本农田保护范围但符合划定条件的优质耕地划入储备区。按照规定，重大建设项目占用或整改补划永久基本农田的，直接在储备区中补划。

早在2016年11月，浙江省国土资源厅（现浙江省自然资源厅）《关于做好“十三五”时期高标准基本农田建设工作的通知》明确了重点建设区域：高标准基本农田建设应该选择在土地利用总体规划确定的永久基本农田保护区和永久基本农田储备区。

到2017年5月，浙江落实了2398万亩永久基本农田保护任务，划定永久基本农田示范区1000万亩，划定储备库55万亩。

2018年2月，国土资源部（现自然资源部）发布了《关于全面实行永久基本农田特殊保护的通知》，其中提出：要在划定永久基本农田控制线基础上，结合当地实际，组织开展零星分散耕地的整合归并、提质改造等工作。整治后形成的集中连片、质量提升的耕地，经验收评估合格后，划入永久基本农田整备区。各县（市、区）永久基本农田整备区规模原则上不低于永久基本农田保护目标任务的1%。

到今年1月3日，自然资源部、农业农村部联合印发《关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》，其中明确规定，“为提高重大建设项目用地审查报批效率，做到保质保量补划落地，在永久基本农田之外其他质量较好的耕地中，划定永久基本农田储备区。”

从单独省份的储备区、储备库，到国家层面的整备区，再到现在的储备区，永久基本农田储备区划定自今年正式写入部级文件，成为国家层面保护耕地红线的有力保障。

在今年全国自然资源工作会议上，自然资源部部长陆昊明确要求，“推进永久基本农田储备区建设，提高永久基本农田占用审查与补划效率。”此后，全国各地全面开启永久基本农田储备区划定工作。

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划定工作各地进度不一，难点各异

日前，广西109个县市区已完成自治区级验收。此外，山东聊城、湖北孝感、湖南浏阳等多地永久基本农田储备区划定成果已进入验收阶段。多家参与永久基本农田储备区划定的企业负责人向泰伯网表示，目前，该项工作全国范围而言已基本接近尾声。

根据《关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》要求，2019年12月31日前，全国永久基本农田储备区建设和核实整改工作要与第三次全国国土调查工作同步完成。但泰伯网调查发现，各地项目推进程度存在较大差异。

全国大多数省份是从今年4月份开始，陆续启动了永久基本农田储备区划定工作。5、6月份一部分地区进入招标阶段，一部分省份制定发布了项目实施方案。7、8月份，在多数地区进入各级验收阶段的同时，另有一小部分地区才刚刚开始进行项目招标工作。

对此，参与永久基本农田储备区划定工作的某省测绘局工作人员云丹向泰伯网表示，永久基本农田储备区划定工作相对简单，对测绘队伍来说，技术层面难度不大。

但云丹表示，永久基本农田储备区划定，是在第三次国土调查成果的基础上，根据自然资源部下发的储备区资源潜力数据，进行实地核查。国家下发的基于永久基本农田过往数据和变更调查数据提取的潜力图斑，一方面很多地方不清楚数据源的可用性，另一方面，没有接触过三调工作的单位也不知如何去跟三调衔接，这在一定程度上影响了基本农田储备区划定工作的进度。

“像我们的话，就是利用现阶段三调初步成果耕地图斑+2017基本农田数据重新制作潜力图斑，通过筛选进行外业调查，选择符合条件的作为储备区，操作成熟，进度相对较快。”参与三调项目成为他们做永久基本农田储备区划定工作的优势。

另有一位在贵州参与永久基本农田储备区划定项目的工作人员则向泰伯网表示，“除去因三调数据成果目前尚未最终确定，可能存在以前的举证图斑无法列入储备区的情况外，还有在南方地区，尤其是贵州深山里举证，很多需要举证的图斑根本无路到达，可以到达的地方又可能因为信号不好影响举证拍照的上传。”

此外，泰伯网调查发现，永久基本农田储备区和永久基本农田增改补划，都与三调息息相关，但很多地方都是将各项工作分开招标，由不同单位来操作，因此的确会有部分工作存在重复性操作。一部分开展永久基本农田储备区划定工作晚的地区，或是在观望，坐等借鉴成功经验。

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划定成果助力国土空间规划

在各省发布的关于当地永久基本农田储备区划定实施方案中，都会明确划定前准备工作，需要套合永久基本农田、土地利用总体规划、已建成高标准农田、耕地质量等级调查评价成果、建设用地审批和矿业权审批登记、国家级自然保护区等管理信息，来评估划定资源潜力。

在浙江、山东、天津、云南等省近日发布的相关项目招标公告中发现，多地将永久基本农田核实整改和永久基本农田储备区划定工作作为同一标的进行招标采购，而中标单位除去测绘队伍，还有规划公司。

可见，在永久基本农田储备区划定任务实施前就需要考虑未来规划问题。

此外，各省份关于永久基本农田储备区划定意见中，都会标明该项工作的重要意义：本次永久基本农田储备划定将解决未来重大建设项目占用永久基本农田、生态建设调整占用永久基本农田、“三调”成果明确后需补划永久基本农田时，可直接把储备区划入永久基本农田来实现的问题。

“如机场、铁路、高速等占用永久基本农田的，直接在储备区中补划，能有效提高重大重点项目用地审查报批效率，做到及时保质保量补划落地。”云丹表示，永久基本农田储备区划定，对重大建设项目依法占用提供了后续支持与保障。

但同时他也指出，“永久基本农田储备区划定的成果，后期肯定是要为国土空间规划服务的，只是目前还不明确具体将如何服务。”

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